“我成了真正的城里人！”2010年8月1日，45岁的重庆合川籍农民陈刚申领到了新户口簿，其淡蓝色户口页上“户别”一栏，由以前的“农村居民家庭户口”变成了“城镇居民家庭户口”，他因此历史性地成为重庆市此间启动的大规模户籍改革“农转城”第一人。

　　当天起，《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）》颁布实施，该市公安局807个派出所开设户口“农转城”窗口，专门受理符合条件的农民转户申请。《农村土地退出与利用办法(试行)》、《社会保障实施办法(试行)》等配套文件也同期颁布施行。

　　从此，一项惠及千万农民的统筹城乡户籍制度变革在重庆开启。重庆官方公布的计划显示，此次改革，将以新生代农民工转户进城为突破口，用一年多的时间解决338.8万人的城市户籍问题，未来10年，1000万重庆农民有望变成市民。到2020年将全市户籍人口的城市化率从目前的28%拉升至60%-70%。

　　重庆市户籍制度改革领导小组组长、市长黄奇帆说，虽推进难度大，但此举旨在解决城乡统筹最根本的问题，是缩小城乡差异、加快城乡一体化进程的重要途径。

　　有关人士称，对全国而言，重庆统筹城乡户籍制度改革，是一次重大的突破和有益尝试，有望为全国户籍改革探索出一个普适性的路径；对重庆本身而言，是建设统筹城乡改革试验区的重要举措；对群众而言，是推动城乡居民权益公平的有力杠杆。

　　最大亮点：“转户进城”门槛降低

　　“能有城市户口是我多年的梦想。尽管在城里20多年了，但是一直觉得自己不是城里人，社保、医保，还有孩子上学等等，都跟城里人不一样。”陈刚说，1986年，他从合川区龙市镇龙头村来到重庆渝中区，是村里首批进城务工经商的农民。经过多年打拼，2007年他在城里买了一套110平方米的住房。那一年，女儿21岁，儿子12岁。

　　买房后，原本以为可以解决户口问题了。陈刚告诉记者，当年，他先后两次准备好资料前往辖区派出所申办户口，民警告诉他，学历不够，女儿超龄，不符合申办条件。

　　此次户籍制度改革，陈刚终于梦想成真，他与女儿陈阳阳、儿子陈渝鑫都成了“城里人”。今后，儿子可以就读住家附近的学校，不用再缴借读费，女儿换工作不再受农村户口的限制。他自己还能参加城市养老保险，到时每月领取至少500元的养老金。陈刚说，他开始计划着去办理以前想也不敢想的养老保险、医疗保险了，用他的话说，“老了就有依靠了。”

　　与陈刚一样，8月1日，该市120户、260人在重庆户改第一天，转为了城市户口。而重庆也正成为全国城镇户籍准入条件最宽松的城市之一。

　　按适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇户籍的总体思路，重庆分三级设置了户籍准入条件。

　　要登记为重庆市主城九区的城镇居民，具备3个条件之一即可：购买商品住房；务工经商五年以上，具有合法稳定住所；投资兴办实业，三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上的，具有合法稳定住所。而要登记为远郊31个区县城的城镇居民，则“门槛”更低。

　　重庆市农村籍未成年子女投靠父母、夫妻投靠、父母投靠子女“三投靠”人员，自愿登记为城镇居民的，不受其他条件限制；农村籍成年子女自愿投靠城镇身边无子女的父母，登记为城镇居民的，不受其他条件限制。

　　重庆市高等学校、中等学校学生可迁入学校集体户或就地转为城镇居民。

　　重庆市籍优秀农民工及其共同居住生活的配偶、子女、父母自愿转户的，可登记为城镇居民。

　　重庆市农村籍“五保”对象自愿转户的，可登记为城镇居民。

　　重庆市农村籍义务兵和服役期未满10周年的士兵退役时自愿转户，可登记为城镇居民。

　　资料显示，重庆市主城入户政策近年来呈愈发宽松的趋势。以购房入户为例，2003年的政策要求具有大专及以上学历、人均住房建筑面积30平方米以上等；2009年的政策中，凡一次性在主城区购买建筑面积90平方米以上成套商品房，购房人及家人迁入购房地入户时，取消了学历限制；而今，已没有学历和面积的要求。

　　重庆市统筹城乡办主任、户籍制度改革办副主任、发改委主任杨庆育说：“农民转市民并不难，难在身份背后的市民权利和福利权益之变。重庆农民大规模进城并非是剥夺农民权益的‘农转非’，而是通过以户籍制度改革为核心，匹配完善的土地处置、住房保障、养老保险等配套改革，保障公民自由迁徙和居住的权利。”

　　中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，重庆户籍制度改革的最大亮点是简化了“农转城”的条件。而更重要的是，这样的条件基本符合人口登记管理的本质要求。户籍制度不过是一个人口登记的基础性管理制度，只因为我们过去在福利制度安排上刻意分割了城乡两个世界，才使这个制度包含了歧视性的内容。改革户籍制度，就是要简化它的规则，恢复它的本来功能。最终，居民户籍登记资料只是给国民经济管理提供一个基础信息，而不再作为权利歧视的依据。

　　最大突破：不让农民“裸着”出村

　　事实上，早在2007年，重庆市就有了第一批变身市民的农民，家住重庆市江北区双溪村5社的张福全一家，就是其中之一。他们住着100多平方米的小区房。张福全说，这样的幸福，是变成城里人以后才开始的。

　　张福全家曾经很贫困。2007年，江北区在鱼嘴镇双溪村开始实施“农民变市民”改革。得到这个消息后，张福全一家自愿退地转为市民。随后，他到小区当了物管，月收入800元，妻子和儿子到光大公司务工，月收入均1500元。最让他满意的是，家里的两位老人每月也拿着养老金。

　　江北区规定，愿意退地转为市民，退出土地后，家中老人可以立即享受城镇养老保险，折算之后的现金收入高于土地入股收益，还能在户籍、住房、就业培训等方面得到保障，并能购买在镇上有完全产权的安置住房。目前该区已批准由农民转市民的共335人，腾出土地近千亩。

　　江北区透露，对自愿完全放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农户，除一次性给予9800元/亩的耕地补偿外（与流转土地补偿一样），双溪村还参照重庆市及江北区征地补偿标准和补偿程序，对其宅基地上的房屋、承包地上的青苗以及附着物等进行一次性补偿，标准为每人约11万元。

　　与江北区等以往的“农民变市民”相比，重庆此次面向全市的大规模户改，最大的创新和突破在于，农民转户进城后，他们的宅基地、林权地和承包地允许3年内保留，且转户农民目前享受的农村种粮直补、农机具补贴等与土地相结合的惠农政策，在农民自愿退出承包地经营权之前也继续保留。“不能让农民裸着身体出村”，以防止出现农民进城后生活不满意、想回农村又没有了“根据地”。要坚持农民自愿转户、积极稳妥、有序推进，防止侵犯农民基本权益，防止农民流离失所，防止城市出现“贫民窟”。

　　对此，重庆市长黄奇帆打了一个形象的比喻：城市户口上捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”，农村户口则捆绑了宅基地、林地、承包地“三件衣服”。重庆要在给转户进城农民穿上城里的“五件衣服”时，先不脱掉农村的“三件衣服”。黄奇帆说，农民进城落户，关键问题绝不仅是转一个户口本的问题，更重要的是解决他们的社保体系。重庆的全面改革，将建立相应的土地、住房、社保、教育、卫生等方面17项配套机制。这样，进城农民进可以在城市落地生根，退可以返回农村从头再来，这就最大程度解决了农民进城的后顾之忧。

　　复旦大学社会学教授胡守钧认为，大势之下，“越往后的户籍改革，越要涉及农民权益的保护问题，不管是既往的权益，还是进入城市后的权益。”他认为，重庆户籍改革将因此为全国改革破题。“事实证明，充分考虑农民的既有权益，灵活处理农民进城后的土地权益转换问题，是户籍改革的重要内容，重庆走在了前列。”

　　最大考验：改革成本如何买单

　　老家在重庆市北碚区农村的姜凤明一家在城里已经生活了21年，但他说，并不想改变自己的农村居民户籍，更不愿意放弃老家的土地和房屋。

　　而记者近期走访重庆近郊一些区县时发现，当地农民似乎更看重征地拆迁的补偿，对补偿款额度预期甚高，对户籍制度改革本身反而多持观望态度。在外做生意的渝北区石坪镇环山村一位村民就向记者表示，拆迁补偿标准几年就要提高一次，现在就转为城市户口不划算。

　　此前有消息称，重庆推进户籍改革的重要动因是城市建设用地的困境。重庆可用建设用地仅9000多平方公里,基本已用完。而今后几年，全社会基础设施用地、工业用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。

　　地从哪来？西南大学教授邱道持认为，重庆近年来增加了大量的城市常住人口，但是很多人依然保持农民身份，造成了耕地闲置，宅基地废弃，大量土地资源被浪费。对此，重庆的方案是，农民进城，承包地流转，宅基地复垦为耕地，新增建设用地指标以“地票”的形式进入农村土地交易所，最后增加城市建设用地。

　　按照改革方案，转户居民退出宅基地使用权和农房的，将获得3笔补偿资金。包括参照同时期区县(自治县)征地政策对农村住房及其构附着物给予的一次性补偿；参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿；参照地票价款政策一次性给予购房补助。转户居民退出承包地，可以得到按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准所给予的补偿。据透露，目前重庆农村正在展开全面土地、林地的确权，届时将考虑把农村土地使用权的收益权和处置权分开，农民转为市民后，可保留土地收益权，而处置权则交给相关信托机构，由这些机构集中招商，引进大户，开发农业项目。

　　一个需要关注的问题，是改革的成本。据重庆市政府测算，重庆首批300多万农民工进城，总成本是1200亿。政府如何承担这笔费用？按照设想，其中相当一部分来自农民退出的宅基地、承包地，政府将通过农村土地整治机构对其实行整治流转，所获土地收益支付农民退地赔偿金及户籍制度改革的部分配套资金，农民自己也要拿出部分补偿金缴纳社保和医保费用。

　　重庆市政府秘书长陈和平透露，市政府已为此次户籍改革准备了50亿元启动资金，至于后续上千亿元的资金投入，主要来源有三：一是财政资金，每年新增的财政收入中要拿出更多用到统筹城乡发展上；二是每年的城市建设过程中的征地补偿、卖地收益中，拿出一部分来解决农民的实际生活困难；三是转户农民的宅基地将以“地票”形式置换，取得的收入一部分再用在这项改革上。

　　黄奇帆说，首批转户农民以新生代为主，平均年龄在30岁左右，他们入城市户籍后，政府统筹部分的养老费不是马上发生，医疗也同样如此。

　　在住房方面，重庆建有公租房，也面向农民工，这个成本主要由政府投融资集团完成。“政府的实际花费是100亿。”黄奇帆说，因此在整个改革中，政府是主导，最大的载体是企业。

　　农民大举进城后，重庆市也将面临劳动力成本迅速增加的风险。重庆市人力资源和社保局副局长卢建辉表示，按现行政策，城镇职工的养老保险由单位和企业缴20%，如果是农民工则企业只负责12%，医疗保险城镇职工也比农民工每年多缴1000元左右。对大量为降低成本而向重庆转移的沿海企业来说，这笔新增支出，会否影响他们的投资热情？以低劳动力成本著称的重庆，会不会由于户籍改革提高了用工成本，而丧失部分竞争力？

　　重庆市政府要求全市的国有企业、民营企业、外资企业必须要做好这方面的对接。黄奇帆称，“全社会都应该意识到，这是应该做的事，它涉及公平和正义，同时，这些农民工创造的财富，要远超过这个成本。”

　　引人关注的还有，大量农民转户进城后，对政府更大的挑战在于如何保证这些人都能找到工作，如果没有工作，他们如何在城市生存？2004年，重庆万州大量移民转移到城镇之后，恰逢当地不少企业或搬迁或倒闭，城市出现产业空虚化现象，曾经导致棘手的社会稳定问题。

　　黄奇帆对此非常乐观：重庆今年的工业产值将过万亿，未来将以20%-30%的速度增长，基本上3～4年翻一番，到2020年，工业总产值将达到4万亿水平。”工业总产值净增3万亿元，可创造500万～600万个就业岗位。而有五六百万工业人群就有五六百万服务人群，也就是说重庆今后会增加1000万左右的就业岗位。

　　“今后10年每年进城落户的几十万农民工，是有工作干的。”黄奇帆说。

　　另一个焦点是，城市扩容重庆会否遭遇公共资源匮乏之困？比如城市配套设施、尤其是教育资源紧张？

　　杨庆育介绍，重庆将规划建设115所中小学校，并且经市教委测算，目前在重庆市打工的225万农民工的子女已全部进入主城区的600所学校就读，因此不会出现诸如教育资源紧缺这样的危机。除此之外，重庆将依靠经济发展、政府决策权威以及制度上的优越性，通过促进就业、提供公共租赁房以及提高农民工社保标准等途径避免出现印度孟买那样的城市贫民窟现象。

　　很显然，重庆市的改革，除了决策者的决心与勇气外，最重要的支撑就是其财政底气以及福利型改革思路。根据重庆市长黄奇帆的说法，重庆由于国资增值而形成“第三财政收入”。从2002年到2008年6月底，重庆市属经营性国有资产从1700亿增长到7000亿，增加了四倍，使得政府的财政能力底气很足。  (作者: 邓俐 )
 
 
 

来源： 三农在线