申请人：李某。

被申请人：黔江区杉岭乡人民政府，住所地重庆市黔江区杉岭乡林峰社区2组。

法定代表人：周兴超，乡长。

第三人：尚某。

申请人李某不服被申请人黔江区杉岭乡人民政府于2019年5月7日作出的《关于杉岭乡枫香村2组李某土地确权争议申请的回复信》（以下简称《回复信》），于2019年5月20日向本机关申请行政复议，本机关予以受理并进行审理。行政复议审理期间，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款的规定，通知尚某作为第三人参加行政复议。本案现已审理终结。

申请人请求：请求撤销《回复信》，并责令被申请人为申请人在湾丘的土地确权登记，对侵犯申请人合法权益的行为认定违法，并追究责任。

申请人称：一是申请人向被申请人书面申请湾丘土地确权颁证，被申请人在回复中确认申请人土地承包合同书证明此土地属于申请人所有，但却以尚某提出的湾丘土地存在互换争议，不给申请人确权。二是湾丘土地承包权确权时，尚某与申请人无任何牵连，尚某无任何文字资料证明与申请人存在土地互换的协议，仅凭证明人证明存在互换权属争议，被申请人却予以采纳，对申请人提供的土地承包合同书中湾丘土地的权属界畔却不予确认、采纳。三是申请人从未收到被申请人作出的调解协议，被申请人行政乱作为，严重侵犯申请人合法权益。请求区政府撤销《回复信》，并责令被申请人为申请人在湾丘的土地确权登记，对侵犯申请人合法权益的行为认定违法，并追究责任。

被申请人称：一是2019年3月28日，申请人向被申请人提出落实杉岭乡枫香村2组湾丘2.47亩土地确权申请。从李某二轮土地承包证看，该土地原经营权属申请人，但在本次土地确权过程中，李某与本组尚水福之女尚某发生争议。二是争议发生过程中，被申请人曾派副乡长秦绍海等人调查协调。尚某陈述称，李某于2006年修建房屋，在修建猪圈、沼气池时占了尚绍茂的土地（尚绍茂系尚某之兄，尚水福之子），该土地是尚水福与本组李绍政置换的，申请人修建房屋所占土地是用湾丘土地相互置换的。申请人李某则称此块地系尚绍茂赠与本人。三是申请人与尚某均不能提供更有力的证据，证明此地块承包经营权归属问题，经调解未果。根据本次农村土地承包经营权确权登记颁证第十二条规定关于存在土地确权纠纷处置的情况说明：凡在本次确权过程中存在矛盾纠纷的，可以通过调解、仲裁或者司法途径等方式妥善解决，对土地权属纠纷一时难以解决的，暂缓确权登记，待争议解决后再确权登记颁证。建议申请人通过司法途径等方式解决，确定经营权属后再确权颁证。

第三人述称：李某因为在拗口的老房子被冰雹毁坏了，就用他的湾丘土地调换了我母亲的香树垭口土地，用于重新修房子。调换之后，我母亲就开始在湾丘土地上种庄稼，直到我母亲生病无法劳动，就叫坎上吴秀珍家耕种。2009年我母亲去世，安葬在湾丘土地。2011年我兄弟尚绍茂出车祸去世，娘家没有人了，2012年我家就从白石搬到杉岭，因这边的条件要好些，就在这边居住，耕种田土，2012年冬天我还在湾丘种了季油菜。直到2018年土地确权时，与李某发生争议。争议发生之后乡政府、司法所、派出所起码调解过3次，但都没有说好。如果李某非要把湾丘拿回去，就要他把修房子的土地还我。

经审理查明：2015年1月27日，农业部等六部门发布《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号），2016年10月11日，重庆市政府办公厅《关于印发重庆市进一步深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》（渝府办发〔2016〕209号），2018年6月6日，重庆市黔江区人民政府办公室《关于印发黔江区进一步深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》（黔江府办发〔2018〕50号）分别就做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作作出规定，黔江区相应启动推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

2019年3月28日，申请人向被申请人提出申请，要求被申请人为其落实湾坵2.47亩四至界畔权属证书的填发，责令枫香村2村民小组落实申请人在湾坵承包田与李绍福、李绍忆承包地田坎、土埂界畔填写资料，盖章予以确认。其认为湾坵承包田只与李绍忆田坎、李绍福承包地相近，没有任何纠纷争议。2004年土地承包合同书填写之界畔清楚可见，与第三人尚某无任何土地互换和转让之事。承包方代表姓名为李某的黔江区人民政府农地承包权（2010）第CQ022303020107号农村土地承包经营权证记载：“编号1，地块名称湾坵，确认面积2.47亩，四至界畔东土埂、南田小面、西李绍忆田坎、北田小面”。

2019年5月7日，被申请人向申请人作出《回复信》。确认了二轮土地承包经营权证中湾坵地块承包经营权属于申请人，同时指出在本次农村土地承包经营权确权登记颁证过程中，第三人尚某以申请人用湾坵土地置换了其家庭通过向他人置换而来的土地修建猪圈、沼气池为由，主张其享有湾坵地块的承包经营权。被申请人就申请人与第三人之间对湾坵地块承包经营权归属争议进行过调解，但均未达成一致意见。被申请人在《回复信》中决定按照本次农村土地承包经营权确权登记颁证第十二条规定关于存在土地确权纠纷处置的情况说明：凡在本次确权过程中存在矛盾纠纷的，可以通过调解、仲裁或者司法途径等方式妥善解决，对土地权属纠纷一时难以解决的，暂缓确权登记，待争议解决后再确权登记颁证。建议申请人通过司法途径等方式解决，确定经营权属后再确权颁证。申请人不服《回复信》，向本机关申请行政复议。

上述事实，有《回复信》、《黔江区人民政府农地承包权（2010）第CQ022303020107号农村土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权确权登记颁证工作手册》（黔江区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室2018年5月）、《调解记录》（2018年9月8日）、《行政复议调查笔录》（2019年6月25日，第三人尚某）等证据在案，足以证明。

本机关认为：

一、被申请人作出的《回复信》属于可以申请行政复议的具体行政行为范围

为进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作，农业部等六部门于2015年1月27日发布的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》规定“坚持依法依规有序操作。按照物权法定精神，严格执行《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和政策规定，按照农业部制发的相关规范和标准，开展土地承包经营权调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果完整、真实、准确。对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。　（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。我区《关于成立全区深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知》（黔江委办〔2018〕64号）规定“各乡镇街道负责辖区深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施，成立相应机构、确定专人负责，做好宣传动员培训、做好基础调查和资料收集、全面负责各类矛盾纠纷调解处理，加强确权登记成果审查、审核”。可见，申请颁发农村土地承包经营权证需要报送相关材料并履行相应程序要求，其中乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审是办理程序的必经环节之一，而申请登记的农村土地承包经营权的权属是否清楚是初审的重要内容之一。被申请人在履行初审职责过程中，通过《回复信》对存在权属争议的地块决定暂缓登记，对申请人行使农村土地承包经营权的行政登记权利构成法律上的影响，申请人不服的可以依法提起行政复议。

二、《回复信》主要事实清楚，处理结果正确，但适用法律法规依据错误

在本次农村土地承包经营权确权登记颁证过程中，申请人依据其黔江区人民政府农地承包权（2010）第CQ022303020107号农村土地承包经营权证，提出对湾坵地块进行确权登记。但第三人尚某以申请人与其家庭发生过土地互换，主张湾坵地块的承包经营权，而申请人认为未发生土地互换，从而产生对湾坵地块承包经营权归属争议。争议发生后，被申请人组织调解，但未达成一致意见。在本案审查过程中，第三人尚某在本机关调查核实有关事实时，仍坚持发生过土地互换，主张湾坵地块的承包经营权。《回复信》认定申请人与第三人之间就湾坵地块发生权属争议的主要事实清楚。

《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”，《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项规定“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的”，第三十三条第二款规定“不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行”。由于农村土地承包经营权确权登记颁证工作事关农村长远发展和亿万农民切身利益，中共中央、国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发〔2013〕1号）　和中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）都规定，按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地面积不准、四至不清等问题。基于此，农业部等六部门印发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号），落实中央工作部署，结合有关法律法规定对过渡期内农村土地承包经营权确权登记颁证工作作出规定，该意见第三条第（三）项关于坚持依法依规有序操作中规定“对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证”。这一规定应作为本次农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，处理权属争议的规范性文件依据。本案中，被申请人《回复信》中引用的“本次农村土地承包经营权确权登记颁证第十二条规定关于存在土地确权纠纷处置的情况说明”，出自《农村土地承包经营权确权登记颁证工作手册》（黔江区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室2018年5月）中《黔江区关于农村土地承包经营权确权登记颁证有关问题解答》，虽然该解答在争议的处理方式与上位文件精神一致，但该解答不是法律法规或者规范性文件，不能作为行政机关作出行政行为的规范性文件依据。被申请人作出的《回复信》适用依据错误。

因农村土地承包经营权确权登记颁证是一个独立的行政登记程序，对确权登记颁证过程中发现的争议，我国相关法律法规规章有具体的处理程序规定。确权登记颁证的行政登记程序与争议处理程序相互独立，且不能混同，对发生的争议应按照争议处理程序另行处理。在争议处理的程序规定方面，农村土地承包经营纠纷和土地权属争议又存在区别。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”，该条规定了农村土地承包经营纠纷的解决途径包括协商、调解、仲裁、民事诉讼。而《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》又对农村土地承包经营纠纷的调解和仲裁程序作了具体明确规定。因此，法律并没有赋予行政机关对此类纠纷作出具体行政行为的职权，行政机关在农村土地承包经营纠纷中只能扮演居中调解的角色，若行政机关调解不成，由纠纷当事人通过提起仲裁或者民事诉讼的方式解决争议。对土地权属争议的处理，我国法律及规章专门作出了明确规定，赋予了行政机关相应的行政处理职权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。

本案申请人与第三人之间的争议不是对地块的四至边界或部分权属产生争议，是基于是否存在土地互换而对地块整体承包经营权的归属产生争议，属于《中华人民共和国农村土地承包法》规定的因土地承包经营发生的纠纷，不属于土地权属争议。对争议的处理应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，由申请人或第三人提起仲裁、诉讼的途径处理。

综上，《回复信》在认定申请人与第三人之间存在土地承包经营权争议，作出暂缓登记，告知申请人通过仲裁、诉讼等途径确定农村土地承包经营权后再进行确权颁证的主要事实清楚，结果正确，但适用依据错误，依法应予以撤销。但鉴于申请人与第三人的争议实际存在，且需申请人或第三人依照法律法规规定提起仲裁、诉讼程序才能解决，责令被申请人重作，会导致程序空转，增加各方讼累。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，决定如下：

撤销被申请人黔江区杉岭乡人民政府于2019年5月7日作出的《关于杉岭乡枫香村2组李某土地确权争议申请的回复信》。

如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向重庆市黔江区人民法院提起行政诉讼。

重庆市黔江区人民政府

2019年7月19日